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拜登提名驻华大使释放“破冰”信号?中美关系拐点或将出现

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按照美国政治的时间表,对拜登和民主党而言,美中关系改善已刻不容缓了。

21世纪经济报道特约作者 王应贵 王圆圆报道美国在阿富汗的狼狈撤军极大损害了其国际形象和信誉,激起了北约主要成员国的强烈不满,也给盟友敲响了警钟:美国可以为了一己私利将各种承诺置于脑后。美国为何变得如此重利轻友?

中国和美国是世界最大的两个经济体,但自就职以来,拜登总统并没有着手处理全球最重要的双边关系——处于历史冰点的中美关系,而是一直醉心于拉拢盟友组建反华同盟。拜登至今没有派遣高级别官员访华,这是极其罕见的外交现象。不仅如此,美国政府还对中国恶言相向,不断挑战中国政府的底线,毒化修复双边关系的国际氛围。

美国主要智库对华认识、民众对华态度和政府政策表述表明,中美关系改善的最大阻力来自于美国社会内部,前任政府对双边关系造成的恶劣影响至今仍在发酵,短期内难以消除。然而,德尔塔变异病毒在美流行,通货膨胀持续高企,政府债台渐筑,拜登政府应当把中美关系问题提到重大议事日程上。事态似乎也正在朝这个方向发展:8月21日,拜登正式提名资深外交官尼古拉斯·伯恩斯为美国驻华大使,使这一空缺了10个月之久、备受多方关注的职位终于有了新动向,也释放出中美关系即将迎来“破冰”的信号。

美国主要智库对华研究结论及建议比较

美国智库具有较大的社会影响力,许多政府高级官员来自智库,或离任后到智库谋个闲差。智库研究员经常受邀到国会听证会,向议员提供政策咨询或建议,智库研究报告通过媒体报道或引用在社会上产生较大的影响力。美国大大小小的智库很多,但在外交政策上具有一定影响力的共有22家。大多数智库都标榜自己是非盈利的、无党派的独立研究机构,但事实上他们都希望自己的研究成果获得政府机构的关注,以货卖帝王家为荣。大多数智库对华研究带有较大的偏见性,或准确地说不了解中国国情,跟政府一鼻孔出气,但大学和企业研究机构对中美关系的认识比较客观与现实。

为了便于分析比较,本文把美国智库分为强硬派、温和派(主张合作)和理性派。

强硬派智库包括传统基金会、外交关系协会、新美国安全中心、阿斯彭研究所、大西洋学会、兰德公司和胡佛研究所。其中,大西洋学会的主张具有代表性,其建议如下:基于军事实力、美元地位、技术优势和社会价值实力制定美国竞争战略;促进国内经济发展,补强机构短板;美中关系战略与国家价值和利益挂钩;联合主要盟友对抗中国,同时兼顾主要盟友及伙伴的政治和经济诉求;调整对俄关系;充分利用中国政治内部弱点。新美国安全中心的对华关系主张与此相似,同时还提出加强意识形态和话语权争夺、推动数字自由和人才培养。阿斯彭强调美国应坚持公平竞争原则,掌控国际机构的议事日程,推动人权保障。兰德公司的视角较为开阔,认为美国在疫情、反恐、移民和气候变化方面需要与中国合作,应进一步研究在保持竞争态势的同时构建起合作机制。外交关系协会较多关注我国的“一带一路”倡议,主张美国应重点渲染中国的债务外交、推出高质量、高标准的美国版绿色发展方案、为当地经济和环境可持续发展提供技术支持、在受援国开展反腐行动。传统基金会主张利用四国(美国、日本、澳大利亚和印度)安全对话机制遏制中国。胡佛研究所提出停止资助中国的监控和军事科技项目、通过《外国机构登记法》强化信息披露和建立数据库、对抗中国的信息战、保护在美留学生和中国公民。拜登政府目前的对华政策大体上反映了保守派的战略思维。

在温和的智库中,布鲁金斯学会的建议相对冷静与务实。布鲁金斯学会承认,美中关系存在一些问题(注:市场准入、技术转让、企业补贴、产能过剩和知识产权保护等问题已在第一阶段贸易协定中得到妥善解决),但充分认识到,美国和中国谁也打压不了谁,不可能长久对抗下去,合作是必然的选择。该学会主张:美国应正确估计中国对美利益的风险水平、中国的优势与劣势;两国应就地域战略环境达成共识;美国应丰富政策工具以影响中国谋求自身利益的途径,单边施压和关税政策的成本大于收益;培养美国的实力优势,如盟友关系、国际形象、领导力和国内团结;不宜借媒体夸大中国威胁。布鲁金斯学会认为,对华关系应有重点,不能眉毛胡子一把抓,处处打压中国最终会导致全盘皆输;开放是美国核心优势之一,继续保持科技与文化交流则利大于弊;美国政党分裂是政治制度无所作为的主要原因。第三种道路智库认为,中美安全和经济机遇大于挑战,因为贸易往来、社会创新和科技探索会造福人类;疫情和全球卫生危机客观上要求两国合作;在安全方面,美国须与中国合作以降低朝鲜风险;气候变化重于任何经济利益,为两国重要的合作领域。总而言之,美国政府应明确中美关系的分歧和机会,寻找促进两国合作的渠道。麦卡图认为,美国和中国贸易合作事关世界经济发展和抗疫工作;美方应率先降低关税,及时改革关税政策,限制总统的关税权力。战略与国际问题研究中心认为,就高科技而言,中美关系难以切割,且代价会十分惨痛:限制芯片出口会暂时打压华为,但这会促使中国加大投入,最终损害到美国芯片业;引进人才有利于创新,并扩大创新在商业和军事领域的应用,而限制人才签证却适得其反;把华为和中国其它公司纳入美国主导的生态系统会让美国更加安全,禁止华为只是造成虚假安全幻觉,其它网络安全问题依然存在;美国企业依赖亚太市场,脱钩会自损八百。

不少智库较为理性地分析了中美关系现状,坚决主张美国必须正视现有问题。其中,卡内基世界和平基金会的观点具有一定的代表性,认为当今局面是由特朗普总统的措辞不当和对中国政策过度反应所造成的后果,美国亟需采取补救措施以避免灾难性后果。首先,美国不能用简单、负面的概念描述美中关系的历史发展过程。其次,美国应明白当前局面中极为负面的结构性和认知趋势、潜在的严重危险和经济代价,宜采取措施以稳定和加强互惠互利的双边关系,切勿错误认为中国四十年的发展是以美国为代价,恰恰相反中国经济奇迹惠及了美国和许多其他国家。第三、在高科技领域,中国对美投资和双边技术交流极大促进了技术进步。第四,美中两国需强化在气候变化、环境恶化、全球流行病毒、反恐行动和跨国犯罪等领域的合作,特朗普的粗暴、大棒政策收效甚微。最后,该机构认为,中国经济发展的核心推力是大量的私营中小企业,没有证据表明中国奉行军事上称霸亚洲和世界以及推翻现有秩序的战略。卡内基认为,美国和中国并非冷战中的美国和苏联,美国不安全感、缺乏自信、社会分裂、国际依赖等问题不能甩锅给中国。在产业政策方面,卡托研究所认为,中国产业政策直接威胁美国的说法在很大程度上误导世人。史汀生中心极力主张,两国政府应保持紧密接触,关注目前的危险局面,以新思维建立长期稳定关系;世界经济复苏取决于美中经济关系改善。皮特森国际经济研究所的研究成果常被主流报纸引用,其立场一直是美国单方面的保护主义政策损人而不利己,也没改善贸易赤字。

媒体误导下美国社会对华态度与分歧

在特朗普总统执政期间,美国政府一意孤行,夸大中国威胁,通过增加关税、限制出口、关闭休斯顿总领馆、迫害在美中国公民、中止正常文化与技术交流等拙劣手段恶化中美关系,叠加媒体歪曲报道的推波助澜,美中关系急转直下并跌入历史冰点。据皮尤今年3月的民意调查,自2018年以来,对中国持有负面看法的美国民众大幅度上升。67%的美国人对中国的认知偏负面,也就是说,按0-100标准计算这部分受访者的平均分值低于50。与2018年的46%相比,持负面看法的受访者人数占比增加了21个百分点,其中对中国看法很负面的人数占比由23%上升至47%。这次问卷的题目是:请分享谈到中国时你首先想到是什么。皮尤公司共采访了2596人,其中20%、19%、17%、13%、12%、7%和5%的受访者分别选择人权、经济(中国制造、高增长、工业化加速和产品质量提高;劣质产品、恶劣工作环境、童工、知识产权保护)、政治制度、中国威胁(军事威胁、港台政策、南海领土争端、网络安全、对非洲和南美发展国家的威胁等)、中美关系(中国威胁美国自由、对华更加强硬等)、新冠病毒和人口规模。

新闻媒体的虚假报道加剧了美国社会分裂,对中国的负面报道误导了广大读者。美国大众每日所读的、所看的和所听的新闻报道深刻影响着他们对世界的认知。在行业竞争中,新媒体发展势头完全盖过传统媒体。除转载新闻外,新媒体还提供互动交流平台,成为最受社会欢迎的媒体。由于传播效率高、使用方便、用户基数大,社交媒体可以更好地发挥舆论监督作用,但同样可以被别有用心的人利用,成为虚假新闻和不实信息的来源地。传统媒体被五大财团所垄断,新闻报道就必须满足媒体控制人的胃口和喜好,新闻报道的政治倾向性越来越明显,而社交媒体被科技巨头控制,平台的商业化运作模式促使科技巨头采取算法语言编发新闻,并根据用户的偏好按关联原则推送新闻,久而久之读者视角越来越狭窄,认识越来越极端,成为“信息茧房”的新闻消费群体。

换言之,谁控制媒体,谁就控制了大众的思想,新闻垄断下美国民众的思维最终走向两个极端,很难用三个视角、四个视角、五个视角(即所谓的“无影灯效应”)去了解事情真相。最近兴起的“唤醒文化”(wokeism,实为抓小辫子)和“取消文化”(cancel culture,实为棒杀或全盘否定)对美国社会的危害极大。对于新闻消费者来说,他们常年浸泡在带有偏见的新闻报道中,听不到、看不到、也了解不到不同的看法,思维方式自然被媒体导向逐步同化,对事情的真相了解得越来越少。正如前述,有些智库在分析中也警示新闻媒体对中美关系所造成的危害。毫无奇怪,美国一些有良知的科学家、学者和企业界人士勇敢地站了出来,公开呼吁美国政府和媒体停止妖魔化中国。

与个人感受不一样,美国企业深知美中关系的重要性和中国消费市场的商业价值,所以急切盼望中美关系早日实现正常化。著名智库企业竞争研究所认为,第一阶段经贸协议不切实际,又因疫情而名存实亡;从中长期看,解除对华制裁是美国经济、外交和人道主义政策的重大事项。为此,他们建议;以实事求是的态度基于经济影响和成本收益全面评估和公开讨论中美关系;全面脱钩成本太高,政府需要用创新思维解决困难;充分考虑美中经济政策架构,包括产业发展、创新、技术、基于规则的市场秩序与机构、保护系统和战略重要性资产和产业保护;不宜制定包罗万象的政策,而是邀请主要盟友、国家安全机构和企业领袖出谋划策,并非单方面胁迫中国;美中关系调整应当有一个明确的时间表。美中商会则建议维持第一阶段协议,快速谈判和签订第二阶段协议,同时取消关税;排除市场准入障碍,确保公平竞争的市场环境;重新接触中国以建立建设性商业关系,立即取消对正常商务、教育、技术和学术交流的签证限制;协调国家安全和商业关系;重新确立美国在多个国际组织的领导地位。8月6日,美国颇有影响的30多家行业组织(零售、芯片制造、制药、农业等)致信简·耶伦和戴琦,要求政府重启对华谈判、削减进口关税,因为关税已拖累了美国经济。

美国政府内部对华关系政策与矛盾

受国内保守思想、国内舆论和国会政党苦斗的影响,拜登总统在对华关系问题上首鼠两端,基本上延续了前任政府的做法。前面部分已讨论了多家智库的建议和国内舆论的态度,这里仅简单讨论美国国会有关中美关系的法案(没有法律约束力,目的在于对政府行政部门实加压力)。美国参议院于今年6月8日以68:32正式通过针对中国的《美国创新与竞争力法案》。法案以煽动性语言主观臆断中国的发展动机和意图;对台关系政策的修订破坏了中美建交以来的长期外交政策基石,其希望台湾分裂的企图昭然若揭,从而增大了两国军事冲突风险。美国众议院外交事务委员会的提案较为冷静,不要求美国政府违反有关台湾问题的外交议定书,或介入台海军事冲突;虽不忘遏制中国,但提案表示中美两国应加强合作以降低冲突风险、加强军事对话以方便危机管理、巩固关系、增强互信。

拜登总统甫上任就提出全面审查对华政策,并期望在政府有关部门形成内部共识。今年5月,美国国务院有关对华关系的政策原则清晰表明了其自相矛盾的真实意图。首先,战略竞争是美国对华关系共识的基本框架。其次,美国要加强与盟友和伙伴的密切合作,从实力地位出发处理对华关系,以捍卫美国利益和价值,即提升美国经济利益、反对中国威胁与胁迫、维持主要军事优势和安全伙伴关系、利用联合国体系平台在人权和基本自由问题上对抗中国。最后,在符合美国利益的前提下,就共同关心的气候变化和全球公共卫生危机问题与中国开展务实外交。国务卿布林肯对此表达得很准确:当中国胁迫他国或改变世界秩序规则时美中关系是竞争关系;符合美国利益时是合作关系;必须时是对抗关系。拜登和其团队基于中国意在谋求霸权的假想把中美关系变为对抗关系,即零和游戏思维(两国政治制度之争只能有一个赢家)。今年3月中旬在阿拉斯加举行的美中第一次外交部长级会谈上,布林肯首先表明美国要通过外交途径提升自己的经济利益、维护基于规则的国际秩序,紧接着无中生有地指责中国在新疆、香港和台湾的政策措施、对美国发动网络攻击和胁迫美国盟友,最后抛出他对中美关系的荒谬总结。

在国内政治和对外关系中,拜登欲打中国牌来达到其政治目的。第一,拜登以中国威胁为名推进基础设施投资计划、完成制造业回流、增加国内就业岗位。特朗普本人和部分共和党实权派人物一直坚称拜登窃取了总统宝座,攻击拜登对华政策太软。共和党议员也不会因为提案有“中国”字眼就会支持拜登的基建拨款计划。拜登对中国威胁定义不明确,其治国理念也过于庞杂,充斥着产业政策、政府干预、计划与调控,还夹带着关键行业供应链(半导体、电池、稀土和重要制药成分)、工会代表权、社会公平等议题。拜登将中美关系确定为零和游戏,认为难以跨越“修昔底德”陷阱。美国本应当继续为国际社会提供安全和秩序的公共产品,成为开放经济的成功典范,但出于自身利益却全力遏制中国发展,其做法与所倡导的开放政策自相矛盾。其次,拜登政府的重大政策目标是应对气候变化,以及发展可再生能源。中国开始实施了节能减排的绿色发展纲要,可再生能源利用处于世界领先水平,太阳能发电所使用的硅45%产自于新疆,中美经济合作问题和其他问题交织在一起,形成了一个生态,很难将某个问题单独分离出来。美国如何判断何时竞争、何时合作、何时对抗?盟友和伙伴又该做何抉择?最后,中国经济实力增强,要求修改国际经济体系过时的条款并争取拥有更大的话语权,这是也在正常不过了。如果美国视之为威胁的话,美国更应捍卫全球一体化进程,推动全球贸易和投资的多边主义,寻求在世界范围内达成新的环境和数字贸易协定,因为开放和思想的自由流动会产生创新优势。

美国国内问题与中美关系发展趋势

拜登总统对华关系的理念经不住现实的考验,主动做出调整是必然的。拜登的冷战思维与当今世界现实格格不入,企图以切割政策来阻挠中国经济发展步伐是对我国国情的严重误判。苏联瓦解并非军事失败,而是军事对抗至上政策所造成的经济崩溃。二战后的冷战时期,美国和苏联两大阵营相互对峙,仅保持有限接触。然而,自上世纪九十年代初掀起的全球经济一体化已让地球变成一个村,各国和地区之间的经济、文化、社会、学术、科技、外交、军事和商业联系日益密切,根本无法切割开来。中美两国关系也如此。仅以国际贸易为例,中国是美国第一大进口来源地、第三大出口市场,而美国是中国的第四大进口来源地。在互联网时代,加强中美关系符合两国人民的根本利益,任何切割两国关系的想法则显得傲慢与无知。在美国国内,德尔塔变异病毒激增,通胀压力增大,联邦债务逼近29万亿美元,阿富汗撤军上演大溃败,拜登政府不得不考虑重开中美高层对话。温迪·舍曼访华之旅虽不能完全消除双边顾虑,但至少释放出一些积极信号:拜登政府意识到必须迅速处理中美关系;美国不寻求对华冲突;美国承诺在更大领域开展合作。8月11日,美财政部长耶伦放出口风正考虑访问中国,而8月20日拜登总统提名职业外交家尼古拉斯.伯恩施(阿斯彭战略研究所)担任驻华大使,以结束自2020年10初前任大使离任以来驻华使馆无大使的状态。布林肯与王毅外长就阿富汗问题的通话也颇具指示意义。种种迹象表明,美中两国即将发生新的变化。

国内外所面临的棘手问题会迫使拜登政府尽快调整对华政策。2020年大选时,美国民众最关心的问题是疫情控制和经济与就业,2022年将举行中期选举,是拜登总统交出成绩单的时候了,然而国内外诸多问题令拜登难以乐观起来。首先,变异病毒感染病例再度反弹,而美国许多州居民仍不愿意接种疫苗,甚至反对戴口罩,解除禁令或贸然重开国门的后果难以预测。疫情只要一处不清零全球就绝无一天安宁日,因此中美两国必须尽快在疫情控制、疫苗生产、分配与接种方面展开合作。第二,2021第一季度和第二季度美国经济增长分别达到6.3%、6.5%,主要是因为2020年前两个季度国内生产总值跌幅过大(基数较低),而第三季度和第四季度基数变大,所以今年后半年的增长面临考验。为了夯实未来经济发展基础、提高就业水平,拜登正推行庞大基建计划,但政府囊中羞涩,国债规模令人担忧,拜登必须与民主党党内和共和党国会议员进行艰苦的谈判以提高国债限额。自今年4月以来,美国通货膨胀率居高不下,分别达到4.2%、5%、5.4%和5.4%,粉碎了美联储对通胀压力受短暂因素影响的论断。美国10年期国债与同期通胀率的基差拉大,此时大量发行国债难度不小,而中国入市是稳定美国国债市场的重要因素。然而,现在买入低利率国债的风险很高,因为一旦美联储日后加息,国债组合投资者将承受巨大损失。耶伦访华绝非是她的考虑,而是拜登总统的考虑,希望她扮演上次危机期间鲍尔森所扮演的角色——请求中国合作。

第三,治理通胀再度成为拜登政府的头等大事,理顺供应链关系和降低或取消关税乃为关键一环。在美国选举史上,没有哪位总统能在高通胀情况下成功连任,同样当通货膨胀死灰复燃时没有哪一个政党能够获得更多的国会席位。中期选举是对总统大选赢家的诅咒,不管历史重复与否,只要民主党在明年举行的中期选举中失去对国会的控制权,联邦政府预算、基础设施投资拨款及其他支出项目将会遭到共和党的坚决阻扰,拜登提前成为“跛脚鸭”。供应链紊乱是通胀压力持续上升的重要原因,疫情导致主要港口堵塞,10%集装箱滞留在码头,截至为止今年海运费用暴涨500%。另一方面,美国仍然对来自中国的2/3的进口商品征收高额关税,使得美国家庭和企业怨声载道。关税政策无法解决美国贸易逆差的历史难题,但却增加了美国居民(尤其是低收入家庭层)和企业的消费成本。据美国商务部统计,2020年贸易赤字达9111亿美元,创历史新高。据中国海关统计,今年1-7月我国对美出口和进口分别增长了36.9%、50.4%,对全球出口和进口分别增长35.2%、34.9%。最后,美国在阿富汗的大溃败严重损害了美国的国际信誉,世界对美国优先的自私做法更加反感,对美国的各种承诺深表怀疑。在重大国际事务上,美国寻求中国合作也是正常的理性之举。

基于此,本文认为,中美关系近期内会出现转折。虽然很难预测中美关系改善的时间表,但耶伦的中国之行一定是“一箭多雕”,中美高峰会议指日可待。对世界经济而言,中美关系缓和也将成为2021年的最重大经济事件,有助于世界疫情控制和疫情后经济复苏。对金融市场而言,中美关系缓和会消除许多不确定因素,提升全球金融市场信心。最重要的是,按照美国政治的时间表,对拜登和民主党而言,美中关系改善已刻不容缓了。

(作者:特约作者,王应贵,王圆圆 编辑:陈庆梅)

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